Cet article d’opinion fait partie d’un Symposium sur l’élargissement de l’UE, qui aura lieu au cours des deux prochains mois. Voir également les articles d’opinion précédents de Franz Meyer et Thu Nguyen et par Gavin Barrett. Plus les contributions suivront prochainement sur EU Law Live.
L’expérience de la dernière décennie montre que toute révision significative d’un traité concernant le respect de l’état de droit par les États membres doit répondre à trois exigences. Premièrement, elle doit s’appuyer sur une procédure institutionnelle solide qui garantit les résultats et évite les régressions. Deuxièmement, il doit disposer d’un pouvoir de dissuasion suffisant pour empêcher les écarts par rapport au respect de l’état de droit sans nécessairement activer des mécanismes d’application. Troisièmement, il doit être réalisable malgré les asymétries de l’UE. Le défi auquel les gouvernements sont donc confrontés est de savoir comment créer un mécanisme d’application doté d’un pouvoir de dissuasion suffisant, quels que soient les déséquilibres de l’UE.
Application juridictionnelle … et ses limites
Les chercheurs ont critiqué la capacité et/ou la volonté des institutions européennes (Commission et Conseil) de mettre en œuvre efficacement des mesures répressives contre les violations de l’État de droit. Les preuves montrent de multiples cas de mauvaises performances. La Commission ne présente pas un bilan brillant en tant qu’autorité chargée de l’application des lois en raison de sa prise en compte des positions des gouvernements nationaux et du soutien requis pour ses actions dans ce domaine et dans d’autres. Le Conseil, quant à lui, dépend d’une logique d’action collective dans laquelle le coût de l’action pour tout gouvernement dépasse largement les avantages. Cela a naturellement conduit à des appels à un rôle accru de la Cour de justice au sein du système d’exécution, par exemple via la procédure d’infraction dite systémique (Scheppele ; 2016). Certes, le bilan de la Cour en tant qu’exécutant semble meilleur, en particulier dans les affaires dans lesquelles elle a pu fixer des sanctions financières. Mais même dans ces cas, les gouvernements hongrois et polonais sont restés défiants à l’égard de l’autorité des autorités chargées de l’application des règles, s’engageant dans une « conformité créative » (c’est-à-dire l’adoption formelle de normes qui n’entraîne pas de changements substantiels ; Batory, 2016). Cela soulève une question non négligeable : comment l’UE peut-elle garantir le respect des arrêts de la Cour par les gouvernements qui, précisément, contestent l’autorité de la Cour et l’autorité de la loi même qui légitime cette institution ? Le véritable dilemme derrière l’application de l’état de droit est de savoir si l’application de la loi peut être assurée en l’absence, en dernière instance, d’instruments de coercition (c’est-à-dire des autorités chargées de l’application de la loi telles que la « police » et autres). La coercition est nécessaire dans le cadre du mécanisme d’application pour garantir que les « violations de la loi » soient dissuadées.
Dissuasion.
Pour comprendre l’application des violations de l’État de droit, Dan Kelemen a mis en lumière la théorie économique du crime et du châtiment (Becker ; 1968). Cette théorie s’articule autour de la notion de dissuasion (que les spécialistes des études de sécurité avaient également développée plus tôt) : la menace de punition suffira à prévenir le crime précisément en raison de la peur d’être effectivement puni. La peur d’être puni joue un rôle central pour une conformité efficace et cette peur (après tout, une croyance des acteurs) découle d’un calcul (exact ou non) de : (a) la possibilité d’être effectivement puni ; c’est-à-dire l’existence de réelles capacités de punition ; (b) la volonté des responsables de l’application de la punition. Cela crée un équilibre « auto-appliqué » qui constitue le fondement politique de la démocratie et de l’État de droit (Weingast ; 2014).
Comment ces deux éléments de la peur de la punition comme base de la dissuasion fonctionnent-ils dans le cas de violations de l’État de droit de l’UE par des gouvernements voyous ? Nous ne pouvons pas vraiment savoir ce que les gouvernements voyous qui enfreignent les mandats liés à l’État de droit pensent de la volonté de l’UE de les punir. Mais il est incontestable qu’ils ont adopté une attitude profondément provocante qui diffère radicalement des autres cas de non-respect du droit de l’UE, voire même du non-respect des mesures coercitives de la CJCE. Sans trop de précisions, ces gouvernements ont ignoré, attaqué et ne se sont pas conformés aux mesures de la Commission européenne ; ils ont clairement méconnu l’autorité du PE ; et ils ont ouvertement contesté l’autorité de la CJCE et ses arrêts. Non-conformité provocante Caractérise les violations systémiques de l’état de droit par des gouvernements voyous. Cette attitude révèle une conviction quant au manque de capacité de l’UE à les punir.
Quant à l’existence de véritables capacités de répression de l’UE susceptibles de renforcer la crédibilité de sa dissuasion, la « boîte à outils des mécanismes d’application de l’UE » a prouvé sa capacité limitée. Cela inclut également les procédures d’infraction, même lorsqu’elles atteignent le stade de la CJCE. Les exceptions sont bien entendu les cas dans lesquels la CJCE pourrait imposer des amendes. Plus important encore, la conditionnalité des dépenses en matière d’état de droit récemment développée, construite autour de la Facilité pour la reprise et la résilience (RRF) et le « Mécanisme de conditionnalité pour l’état de droit », s’est avérée relativement des instruments plus puissants.[1] On pourrait donc être tenté de conclure que l’UE pourrait construire sa capacité de dissuasion autour de sanctions financières et de retenues de fonds en s’appuyant sur des institutions européennes proactives. Reste à savoir si les institutions sont plus proactives ou s’il s’agit plutôt d’une situation momentanée. Plus important encore, les sanctions financières peuvent être liées aux conditions relatives (par exemple, situation budgétaire ou poids des voix au Conseil, entre autres) de différents États membres.
Asymétrie
Compte tenu de sa taille et de sa puissance, l’UE est un système d’États hautement asymétrique. La taille compte (telle que traduite, par exemple, par la répartition des voix à la majorité qualifiée), tout comme le pouvoir (aussi difficile à définir ou même à appréhender) et la situation financière des États (c’est-à-dire contributeur net contre bénéficiaire net). L’asymétrie peut être hypothétiquement sans importance en termes de conformité et, en fait, les recherches sur le sujet n’ont pas identifié de tendance reliant la conformité à la taille (même si les États les plus grands sont parfois plus indulgents que les plus petits). En théorie du moins, l’application des lois est également aveugle aux considérations de taille et de pouvoir et, plus important encore, les outils d’application (tels que les actions en contrefaçon) semblent avoir une force similaire indépendamment de ces deux attributs.
Cependant, comme indiqué ci-dessus, l’expérience montre que jusqu’à présent, les mécanismes de mise en application liés aux finances (tels que les sanctions ou les retenues d’argent) ont été les plus efficaces. Mais, bien sûr, si les fonds/argent constituent le mécanisme d’application efficace, beaucoup dépendra de la mesure dans laquelle un État membre en dépend (dans le cas des fonds structurels, conditionnalité) ou, encore une fois, de la volonté d’un État de payer, ou encore de la volonté de l’État de payer. de l’Union pour collecter l’argent. Le succès relatif de l’application des lois fondées sur l’argent peut s’expliquer par le fait que les fonds sont particulièrement importants dans le cas de la Hongrie et de la Pologne (également pour maintenir ce que l’on appelle l’équilibre autoritaire ; Kelemen ; 2020), qui dépendent davantage des espèces de l’UE et/ou sont plus petites. économies. Mais quelle est la crédibilité de ce mécanisme dans le cas d’États membres plus grands ou moins dépendants financièrement ?
Le bourbier peut-il être résolu ? Un ajustement institutionnel de l’application des lois en ajoutant des pouvoirs de coercition pourrait faire l’affaire, mais cela implique un virage profond vers une véritable fédération (sur le modèle américain) dans laquelle les pouvoirs fédéraux pourraient annuler les décisions nationales. Que cela soit souhaitable et/ou réalisable est une autre question et on peut s’attendre à une réponse négative. Étant donné que cela nécessiterait une réforme significative des traités dans des conditions d’inanimité, la conclusion la plus sûre est que cela pourrait ne pas se produire du tout. Par conséquent, une capacité renforcée de mise en application pourrait s’avérer efficace sur les deux autres composantes du dilemme. Une dissuasion accrue pourrait fonctionner autour d’un instrument qui ressemble à une « vraie » punition : l’expulsion. Il y a de bonnes raisons de proposer ce remède dans des situations extrêmes ; par exemple, on peut se demander si l’UE pourrait/devrait tolérer des gouvernements autoritaires/totalitaires. Naturellement, l’expulsion dépendrait de la réforme des traités, là encore sous l’inanimité : étant donné les limites posées à une véritable réforme des traités, l’expulsion ne pourrait être possible que dans le cadre d’une « refondation sans États voyous ». Et bien entendu, la volonté d’activer ce type de sanctions dépendra beaucoup de considérations de realpolitik. L’expulsion peut devenir un outil puissant contre le retour en arrière des États membres petits et/ou moins riches, mais pas pour d’autres. Dernièrement, ce qui est remis en question, ce sont les frontières d’une communauté (l’UE) qui s’est définie essentiellement comme une « communauté de droit ». Lorsque le respect de la loi échoue, il semble qu’il ne reste plus grand-chose pour maintenir la communauté.
Carlos Clos est vice-président du Conseil national espagnol de la recherche (CSIC) où il est également professeur à l’Institut des biens et politiques publics (IPP)
[1] La conditionnalité des dépenses liées à l’État de droit se retrouve dans trois instruments applicables au cycle budgétaire 2021-2027 : le mécanisme mis en place par le règlement 2021/241, le cadre contenu dans le règlement 2020/2092 et la « condition d’habilitation horizontale » liée au CFR. » que l’on retrouve dans le Règlement 2021/1060.
CITATION SUGGÉRÉE : Closa, C ; « Le bourbier de l’application de l’État de droit dans l’UE : limites à l’application juridictionnelle, capacité de dissuasion limitée et asymétrie », EU Law Live, 15/01/2024,
